QUAN HỆ VIỆT MỸ VÀ AN NINH ĐÔNG NAM Á

Bài viết từ 1978

Quan hệ Mỹ-Việt và An ninh Đông Nam Á

Bởi Franklin B. Weinstein -Published by the Council on Foreign Relations

Chính sách của Carter về bình thường hoá quan hệ với Việt Nam ngày càng trở nên bí ẩn. Trong những tháng đầu của Chính quyền mới, dường như có nhiều bằng chứng về cam kết vững chắc để bình thường hóa nhanh chóng các mối quan hệ. Việc phái đoàn Woodcock đến Hà Nội và, vào tháng 5 năm 1977, việc bắt đầu thảo luận với người Việt ở Paris dường như đã báo trước sự thành lập sớm các mối quan hệ với Hà Nội. Hoa Kỳ đã bỏ sự chống lại việc Việt Nam gia nhập vào Liên hợp quốc và cam kết chấm dứt lệnh cấm vận thương mại khi quan hệ ngoại giao đã được thiết lập. Người Việt Nam đã hứa sẽ tăng cường các nỗ lực để cung cấp một kế toán của người Mỹ liệt kê là MIA trong chiến tranh, ông nói rằng Việt Nam đã yêu cầu Hoa Kỳ không phải là "đền bù chiến tranh" mà là vì "đóng góp" cho việc tái thiết đất nước. Phát thanh trên Đài phát thanh Hà Nội chỉ ra rằng chính phủ trên thực tế đang chuẩn bị cho quần chúng bình thường hóa quan hệ với Hoa Kỳ và cho một nỗ lực tăng cường để thu thập thông tin về MIA của Mỹ. Cả hai bên dường như chia sẻ mục tiêu của việc bình thường hoá quan hệ sớm.

Nhưng tâm trạng lạc quan đã tan vỡ trong vòng vài giờ sau khi cuộc họp của Paris kết thúc khi Hạ viện Mỹ bỏ phiếu một cách áp đảo để ngăn cản chính phủ đàm phán về "đền bù, viện trợ hay bất kỳ hình thức thanh toán nào khác" cho Việt Nam. Những phiếu bầu tiếp theo trong Hạ viện đã tái khẳng định sự tồn tại của sự phản đối mạnh mẽ đối với bất kỳ hình thức trợ giúp nào và thậm chí là để dỡ bỏ lệnh cấm vận thương mại. Vị thế của cả hai chính phủ Việt Nam và Hoa Kỳ cứng lại. Người Việt Nam nói rõ rằng họ sẽ không rời khỏi quan điểm cho rằng "đóng góp của Mỹ trong việc chữa lành vết thương chiến tranh và tái thiết sau chiến tranh" là "một nghĩa vụ không thể phủ nhận", trong khi chính phủ Carter chỉ ra rằng viện trợ do Hà Nội yêu cầu không có vấn đề . Các cuộc đàm phán ở Paris, bắt đầu hồi tháng 6 trong một bầu không khí ảm đạm, đạt đến một bế tắc về vấn đề viện trợ; một cuộc họp khác, tổ chức vào tháng 12, cho thấy không có tiến bộ rõ rệt.

Hiện nay, thật khó để nói sự ưu tiên, nếu có, chính phủ gắn liền với việc bình thường hóa quan hệ với Việt Nam. Cuộc thảo luận công khai giới hạn về vấn đề này vào năm 1978 có xu hướng nhấn mạnh quan điểm cho rằng Washington nên trả ít hơn, chứ không chú ý nhiều hơn đến vấn đề bình thường hoá. Vụ kiện chống lại sự bình thường hóa đã được Bernard K. Gordon thực hiện mạnh mẽ nhất. Ông tin rằng Việt Nam không thấy gì từ hợp tác với các nước láng giềng, và ông mô tả quan điểm rằng các mối quan hệ gần gũi với Việt Nam là rất quan trọng đối với sự ổn định và an ninh ở Đông Nam Á như là một sự "cố định" của Nhật Bản, và có lẽ là một vài người Mỹ. Theo quan điểm của Gordon, theo quan điểm của Gordon, hãy thận trọng với Hoa Kỳ để nói rõ rằng Việt Nam, với tư cách là một nước cộng sản, là "không mùi mẫn" đối với viện trợ của Mỹ; từ chối giao dịch với Hà Nội sẽ cho thấy Washington có ý định ưu tiên ở Đông Nam Á cho các nhóm ASEAN (ASEAN), Indonesia, Malaysia, Philippines, Singapore và Thái Lan. bình thường; Thay vào đó, nó dường như là một sự tiện lợi về mặt chính trị, dường như rút lui khỏi sự nhiệt tình trước đó của nó để bình thường hóa mà không giải thích vị trí mà Việt Nam hiện đang chiếm giữ trong tầm nhìn của Mỹ về một khu vực Đông Nam Á an toàn và ổn định.

Cần có một trường hợp mạnh mẽ để bình thường hoá quan hệ với Việt Nam và cung cấp các hình thức hỗ trợ hạn chế, nhưng Chính quyền đã không thực hiện được. Đây chắc chắn là một dấu hiệu đánh giá của nó rằng những trở ngại chính trị đối với một chính sách như vậy là ghê gớm. Nhưng nó cũng có thể phản ánh một vấn đề tổng quát hơn - đúng là, thất bại của Mỹ trong việc làm rõ khuôn khổ khái niệm trong đó các chính sách châu Á của nó được đưa ra. Sự thiếu hụt này rõ ràng là rõ ràng liên quan đến sáng kiến lớn của châu Á trong hành động quyết định rút quân khỏi Hàn Quốc. Chính sách đó đã được trình bày theo cách làm lẫn lộn cả đồng minh châu Á và Quốc hội;

Việc điều chỉnh các chính sách của Hoa Kỳ ở Hoa Kỳ để phù hợp với bối cảnh chiến lược hậu Việt Nam dường như không chắc chắn và từng bước. Các chính sách đã được vá cùng nhau để đáp ứng những mối quan tâm chính trị trong nước, áp lực từ các đồng minh, và những giả thuyết mới của Tổng thống, nhưng không có tuyên bố rõ ràng về các mục tiêu và công cụ của một chính sách an ninh được hòa hợp với thực tế của một kỷ nguyên mới. Các cuộc đàm phán tiếp tục với Việt Nam, một chính sách gây nhầm lẫn của Hàn Quốc, sự biểu hiện liên tục về mối quan tâm về nhân quyền ở một số nước châu Á, sự suy giảm lợi ích kinh tế của Mỹ ở Đông Nam Á, các cuộc đàm phán cơ bản với Philippines, xung đột với Nhật Bản năng lượng và thương mại, và một chính sách phi chính sách đối với Trung Quốc đã góp phần củng cố thêm ấn tượng rằng các chính sách an ninh của Mỹ ở Châu Á không có định hướng chung. Với bối cảnh này,

Sẽ dễ dàng hơn để hiểu được tầm quan trọng của các mối quan hệ với Việt Nam đối với an ninh của Đông Nam Á nếu chúng ta bắt đầu bằng cách thừa nhận một số yếu tố chính trong bối cảnh chiến lược hậu chiến ở châu Á. Việc thích ứng thực tế với thời kỳ mới này đòi hỏi một quan niệm về an ninh vượt xa sự lo lắng trước đây với liên minh quân sự và cam kết của Mỹ. Một trong những đặc điểm chính của hệ thống an ninh châu Á đang nổi lên là nhấn mạnh hơn vào mối quan hệ kinh tế và ngoại giao với các quốc gia đối nghịch tiềm ẩn như là công cụ giúp duy trì an ninh. Sự phát triển của sự thoái trào Trung Mỹ và kết thúc Chiến tranh ở Việt Nam đã làm tăng đáng kể phạm vi tiềm năng cho các mối quan hệ như vậy. Thật vậy, không khó để tưởng tượng nổi sự nổi lên ở Đông Nam Á về những gì có thể được gọi là "đa vị" hệ thống - một sự đa dạng của các mối quan hệ chéo liên kết các quốc gia cộng sản và phi cộng sản về các vấn đề khác nhau.2 Ưu điểm chính của hệ thống như vậy là xung đột, khi nó phát sinh, sẽ bị phân mảnh theo nhiều dòng; sự nguy hiểm của một loại phân cực có thể dẫn đến tình trạng thù địch được giảm bớt.

Điều này không có nghĩa là các mối quan hệ kinh tế và ngoại giao một mình có thể sẽ quyết định để ngăn chặn sự bùng nổ của chiến tranh; quả thật vậy, nếu các mối quan hệ như vậy được đánh dấu bởi mâu thuẫn, họ có thể gây ra các hành động thù địch. Cũng không nên nhấn mạnh vào các mối quan hệ như các công cụ tiềm tàng để duy trì an ninh được thực hiện có nghĩa là quyền lực quân sự đã trở nên không quan trọng. Tuy nhiên, hợp lý để cho rằng nếu các quốc gia đối nghịch có tiềm năng có quan hệ kinh tế và ngoại giao, họ có thể có được một phần lớn hơn trong việc duy trì quan hệ hòa bình. Khi đi đến chiến tranh có thể gây nguy hiểm cho một loạt các mối quan hệ kinh tế có lợi, kẻ xâm lược tiềm năng sẽ tính toán rằng chi phí chiến tranh quá cao. Trong khi một số có thể nghĩ rằng không thực tế để xem những mối quan hệ như là một cơ sở cho an ninh, mối nguy hiểm thực sự không phải là người ta sẽ mong đợi quá nhiều trong những mối quan hệ này nhưng quá ít; sự nhấn mạnh quá mức vào khả năng quân sự như là cơ sở của an ninh có thể ngăn cản bất kỳ nỗ lực thực sự nào để thử nghiệm tiềm năng ngăn chặn các phương tiện khác.

Một lợi thế quan trọng khác của một hệ thống liên kết đa là nó có xu hướng làm giảm sự phụ thuộc vào Hoa Kỳ mà không dẫn đến sự phụ thuộc vào bất kỳ quyền lực đơn lẻ nào khác. Nó cung cấp cho các quốc gia không cộng sản của châu Á một cơ hội lớn hơn để tạo ra một sự thỏa hiệp với các nước láng giềng cộng sản của họ mà không cần phải di chuyển ra khỏi một quỹ đạo và vào một quốc gia khác. Và quá trình đa dạng hóa các liên kết chính nó có thể sẽ củng cố thêm tính đa cực của hệ thống và tạo thêm cơ hội cho các mối quan hệ khác.

Chi phí đa dạng hóa hiện nay đang được tiến hành, là một cảm giác liên đới giữa các cựu thành viên của hệ thống liên minh do Hoa Kỳ đảm bảo. Rõ ràng, các quốc gia này sẽ cảm thấy tự do hơn để biểu hiện sự phân kỳ với Hoa Kỳ. Nhưng mức độ phụ thuộc ít hơn vào sức mạnh của Mỹ sẽ là lợi thế cho Hoa Kỳ. Mặc dù sự hiện diện của hải quân Hoa Kỳ và sự hiện diện hải quân rõ ràng vẫn giữ được vai trò quan trọng, song nhiều sự sắp xếp sẽ làm giảm nhu cầu về sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ, phù hợp trong thời đại sức mạnh quân sự của Mỹ bị suy giảm trong khu vực Châu Á. Nó có thể cung cấp cho các quốc gia châu Á khả năng chính trị lớn hơn để cung cấp cho an ninh riêng của họ bằng cách đặt chúng vào một vị trí để cân bằng và thậm chí đôi khi để thao túng các mối quan hệ của họ với các quốc gia mạnh hơn. Tất nhiên, bất kỳ hành động nào hướng tới một hệ thống liên kết đa nguyên sẽ làm tăng thêm sự không chắc chắn mới, và một số chắc chắn coi đó là mối đe dọa đối với sự ổn định; nhưng chúng ta cần có một sự hiểu biết tinh vi hơn về ý nghĩa của sự ổn định. Về lâu dài, cơ sở vững chắc nhất cho sự ổn định sẽ nằm trong việc thiết lập một cấu trúc an ninh ít phụ thuộc vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Sự ổn định vốn là sự tồn tại lâu dài, chứ không phải nhân tạo, phải đến từ bên trong - thông qua việc thiết lập một mô hình vivendi giữa các quốc gia trong khu vực. Cách tiếp cận đề xuất, nhằm thay đổi các ưu tiên từ việc duy trì sự đoàn kết liên minh với việc tạo ra lợi ích giữa các quốc gia ASEAN và các nước láng giềng của họ, có thể có triển vọng tốt nhất để đảm bảo an ninh cho Đông Nam Á. và một số chắc chắn coi đây là một mối đe dọa đối với sự ổn định; nhưng chúng ta cần có một sự hiểu biết tinh vi hơn về ý nghĩa của sự ổn định. Về lâu dài, cơ sở vững chắc nhất cho sự ổn định sẽ nằm trong việc thiết lập một cấu trúc an ninh ít phụ thuộc vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Sự ổn định vốn là sự tồn tại lâu dài, chứ không phải nhân tạo, phải đến từ bên trong - thông qua việc thiết lập một mô hình vivendi giữa các quốc gia trong khu vực. Cách tiếp cận đề xuất, nhằm thay đổi các ưu tiên từ việc duy trì sự đoàn kết liên minh với việc tạo ra lợi ích giữa các quốc gia ASEAN và các nước láng giềng của họ, có thể có triển vọng tốt nhất để đảm bảo an ninh cho Đông Nam Á. và một số chắc chắn coi đây là một mối đe dọa đối với sự ổn định; nhưng chúng ta cần có một sự hiểu biết tinh vi hơn về ý nghĩa của sự ổn định. Về lâu dài, cơ sở vững chắc nhất cho sự ổn định sẽ nằm trong việc thiết lập một cấu trúc an ninh ít phụ thuộc vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Sự ổn định vốn là sự tồn tại lâu dài, chứ không phải nhân tạo, phải đến từ bên trong - thông qua việc thiết lập một mô hình vivendi giữa các quốc gia trong khu vực. Cách tiếp cận đề xuất, nhằm thay đổi các ưu tiên từ việc duy trì sự đoàn kết liên minh với việc tạo ra lợi ích giữa các quốc gia ASEAN và các nước láng giềng của họ, có thể có triển vọng tốt nhất để đảm bảo an ninh cho Đông Nam Á. cơ sở vững chắc nhất cho sự ổn định sẽ nằm trong việc thiết lập một cấu trúc an ninh ít phụ thuộc vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Sự ổn định vốn là sự tồn tại lâu dài, chứ không phải nhân tạo, phải đến từ bên trong - thông qua việc thiết lập một mô hình vivendi giữa các quốc gia trong khu vực. Cách tiếp cận đề xuất, nhằm thay đổi các ưu tiên từ việc duy trì sự đoàn kết liên minh với việc tạo ra lợi ích giữa các quốc gia ASEAN và các nước láng giềng của họ, có thể có triển vọng tốt nhất để đảm bảo an ninh cho Đông Nam Á. cơ sở vững chắc nhất cho sự ổn định sẽ nằm trong việc thiết lập một cấu trúc an ninh ít phụ thuộc vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Sự ổn định vốn là sự tồn tại lâu dài, chứ không phải nhân tạo, phải đến từ bên trong - thông qua việc thiết lập một mô hình vivendi giữa các quốc gia trong khu vực. Cách tiếp cận đề xuất, nhằm thay đổi các ưu tiên từ việc duy trì sự đoàn kết liên minh với việc tạo ra lợi ích giữa các quốc gia ASEAN và các nước láng giềng của họ, có thể có triển vọng tốt nhất để đảm bảo an ninh cho Đông Nam Á.

III

Việc thiết lập quan hệ giữa Hoa Kỳ và Việt Nam không nên coi đây là một cuộc chiến cuối cùng trong cuộc chiến mà một số người vẫn tiếp tục chiến đấu trong tâm trí của họ; thay vào đó, cần được xem như là bước đầu tiên quan trọng hướng tới việc tạo ra một hệ thống an ninh mới ở Đông Nam Á dựa trên khái niệm đa vị. Dĩ nhiên, không phủ nhận sự tồn tại của sự phản đối chính trị mạnh mẽ ở đất nước này với bất kỳ hình thức hỗ trợ nào cho Việt Nam. Nhưng điều này chỉ làm cho nó càng quan trọng hơn là Chính quyền đóng một vai trò lãnh đạo trong việc giải thích cho Quốc hội và nhân dân Mỹ lý do tại sao Hoa Kỳ lại có lợi cho việc phát triển quan hệ với Việt Nam.

Chúng ta hãy bắt đầu bằng việc nhận ra rằng người Việt Nam đã làm rất tốt để làm cơ sở cho các mối quan hệ hợp tác có thể tạo điều kiện thuận lợi cho việc phát triển một hệ thống liên kết đa chức năng. Họ đã chấp nhận một thái độ hòa giải đối với những người hàng xóm không cộng sản của họ. Phỏng vấn đa số các nhà lãnh đạo quân sự và dân sự ở tất cả 5 nước ASEAN tiến hành trong tháng 10-11 / 1977 chỉ ra rằng những nỗ lực của Hà Nội đã làm dịu đi những lo ngại của khu vực về ý định của Việt Nam. Khoảng 65 cuộc phỏng vấn với các quan chức ngoại giao cao cấp, các nhà lãnh đạo quân sự, chính trị gia, các nhà báo, doanh nhân, các chuyên gia học thuật và các nhà ngoại giao nước ngoài đã làm cho rõ ràng rằng các nước láng giềng của Việt Nam hiện nay không bị Hà Nội đe doạ.

Trước đó nỗi sợ hãi rằng người Việt Nam chiến thắng sẽ làm tăng đáng kể số đồng bào cộng sản ở các nước Đông Nam Á khác. Tại Thái Lan, đất nước này bị đe dọa nghiêm trọng nhất, các quan chức Mỹ và Thái Lan báo cáo rằng không có sự gia tăng về mức hỗ trợ của Việt Nam cho Đảng Cộng sản Trung Quốc (CPT) kể từ khi Chiến tranh Việt Nam kết thúc. Hỗ trợ đào tạo và hỗ trợ hậu cần khiêm tốn, bao gồm các vũ khí hạng nhẹ được vận chuyển qua Lào, tiếp tục ở cấp độ trước đó. Hầu hết các nhà lãnh đạo Thái Lan đều cho rằng sự ủng hộ của CPT đối với sự bận tâm của người Việt Nam với việc tái thiết và phát triển đất nước của họ, mặc dù một số người cũng lưu ý rằng Hà Nội có thể xem CPT với một sự mơ hồ nhất định vì nó gần với Bắc Kinh hơn là Hà Nội. Ở Malaysia, các nguồn chính thức của Mỹ báo cáo rằng không có bằng chứng về bất kỳ sự hỗ trợ nào của Việt Nam cho cuộc nổi dậy của cộng sản. Thực tế, theo nguồn tin của Bộ Ngoại giao và Ngũ Giác Đài, người Việt Nam đã không chỉ từ chối cung cấp vũ khí của Hoa Kỳ cho các du kích ở Malaysia, Thái Lan và Philippines nhưng đã bác bỏ đề nghị mua hàng của các quốc gia như Libya, Ethiopia, Bắc Triều Tiên, Peru, Pakistan và Thổ Nhĩ Kỳ. Niềm kiềm chế này - và sẵn sàng bỏ qua một sự trao đổi ngoại tệ rất cần thiết - ít nhất cũng một phần là do mong muốn của Hà Nội trong việc tạo thuận lợi cho các mối quan hệ kinh tế với các quốc gia không phải là cộng sản và để tránh bị dán nhãn "nhà xuất khẩu cách mạng". người Việt Nam không chỉ từ chối cung cấp vũ khí của Hoa Kỳ cho du kích ở Malaysia, Thái Lan và Philippines nhưng đã bác bỏ đề nghị mua hàng của các quốc gia như Libya, Ethiopia, Bắc Triều Tiên, Peru, Pakistan và Thổ Nhĩ Kỳ. Niềm kiềm chế này - và sẵn sàng bỏ qua một sự trao đổi ngoại tệ rất cần thiết - ít nhất cũng một phần là do mong muốn của Hà Nội trong việc tạo thuận lợi cho các mối quan hệ kinh tế với các quốc gia không phải là cộng sản và để tránh bị dán nhãn "nhà xuất khẩu cách mạng". người Việt Nam không chỉ từ chối cung cấp vũ khí của Hoa Kỳ cho du kích ở Malaysia, Thái Lan và Philippines nhưng đã bác bỏ đề nghị mua hàng của các quốc gia như Libya, Ethiopia, Bắc Triều Tiên, Peru, Pakistan và Thổ Nhĩ Kỳ. Niềm kiềm chế này - và sẵn sàng bỏ qua một sự trao đổi ngoại tệ rất cần thiết - ít nhất cũng một phần là do mong muốn của Hà Nội trong việc tạo thuận lợi cho các mối quan hệ kinh tế với các quốc gia không phải là cộng sản và để tránh bị dán nhãn "nhà xuất khẩu cách mạng".

Chắc chắn, một số nhà lãnh đạo ở mỗi quốc gia đang quan tâm đến việc Việt Nam sẽ duy trì tư thế kiềm chế hiện tại của họ trong bao lâu. Một số người Thái cảm thấy rằng sự ngần ngại của Hà Nội trong việc hỗ trợ CPT có thể chủ yếu là phản ánh thực tế là nhu cầu của cuộc nổi dậy hiện nay khá hạn chế. Các nhà lãnh đạo Indonesia tỏ ra rất phẫn nộ trước các chương trình phát thanh của Radio Hà Nội hỗ trợ du kích trong vùng thuộc địa của Timor Bồ Đào Nha, người tiếp tục phản đối sự hấp thụ lãnh thổ của họ vào Indonesia.

Nhưng thực tế tất cả các nhà lãnh đạo được phỏng vấn tại các nước ASEAN đều đồng ý rằng, cho đến thời điểm này, thái độ của Việt Nam đối với các nước láng giềng không thuộc cộng sản đã được hoà giải một cách đáng kể. Người ta đã nghĩ đến năm 1975 rằng sự cân bằng mới ở Đông Nam Á sẽ bao gồm một khối ASEAN đang đối mặt với một khối Đông Dương. Trên thực tế, sự cân bằng đang nổi lên đã chứng tỏ là một sự phân mảnh nhiều hơn. Cuộc đối đầu duy nhất nằm trong khối "Đông Dương"; thực sự, với sự thù địch mãnh liệt giữa Việt Nam và Campuchia, hiếm khi nghe nói đến bất cứ khối Đông Dương nào. Hà Nội đã thiết lập quan hệ ngoại giao với tất cả các nước ASEAN. Cuối cùng là Thái Lan, với những từ khắc nghiệt được trao đổi trong suốt năm 1977. Tuy nhiên, hầu hết các nhà quan sát đều đồng ý, rằng sự trì hoãn trong quan hệ bình thường hóa chủ yếu là do chủ nghĩa chống cộng cực đoan của chính phủ Tanin, nắm quyền sau cuộc đảo chánh ngày 6 tháng 10 năm 1976 tại Băng Cốc; khi lãnh đạo quân đội chuyển sang thay Tanin một năm sau, căng thẳng nhanh chóng tiêu tan và bình thường hóa quan hệ với Việt Nam đã được hoàn thành.

Hơn nữa, các nhà lãnh đạo ASEAN cảm thấy nhẹ nhõm khi thấy rằng Việt Nam đã không trở nên phụ thuộc vào Liên Xô như đã từng sợ hãi và triển vọng cho một căn cứ hải quân của Liên Xô tại Vịnh Cam Ranh dường như mờ nhạt. Thật vậy, bằng chứng tốt nhất về sự độc lập của Việt Nam từ Liên Xô là sự cải thiện đáng kể trong mối quan hệ của Hà Nội với Bắc Kinh trong năm qua.

Ở mức độ lớn hơn mức có thể dự đoán được vào năm 1975, người Việt Nam đã cố gắng tạo điều kiện cho sự phát triển các mối quan hệ kinh tế với các quốc gia không cộng sản. Không chỉ là vấn đề quan tâm nhiều hơn đến việc tái thiết hơn là mở rộng. Mặc dù có những điều chưa rõ ràng về việc Việt Nam chuẩn bị đi đến đâu, họ cũng chỉ ra rằng họ muốn phát triển kinh tế dựa trên một chiến lược phù hợp với vai trò quan trọng của việc hỗ trợ và đầu tư vốn do các nước phi cộng sản cung cấp.

Hà Nội, chắc chắn, coi trọng quan hệ kinh tế với các cường quốc lớn hơn các nước Đông Nam Á; do đó, đối với vấn đề đó, mỗi quốc gia ASEAN đều có. Người Việt Nam chắc chắn nhận ra rằng chỉ có các cường quốc công nghiệp như Hoa Kỳ và Nhật Bản mới có thể đóng góp lớn vào việc đáp ứng nhu cầu kinh tế của đất nước họ và đồng thời giúp tạo ra một sự đối trọng có ý nghĩa đối với sự phụ thuộc vào các quốc gia cộng sản lớn. Tuy nhiên, cũng như Gordon, việc đưa ra một "ưu tiên rất thấp" đối với hợp tác kinh tế với các nước ASEAN vẫn là không chính xác và vẫn khăng khăng "chuyển sang một kỷ nguyên mới trong quan hệ với các nước láng giềng".

Không nên nhầm lẫn giữa sự thận trọng của Hà Nội với ASEAN như là một tổ chức với sự miễn cưỡng đối phó với các quốc gia ASEAN. Người Việt Nam đã từ chối đối phó với ASEAN như một thực thể vì họ vẫn chưa thoát khỏi nghi ngờ rằng nhóm này, được hình thành với sự động viên của Hoa Kỳ, có lý do cơ bản là chủ nghĩa chống chủ nghĩa cộng sản và có thể phát triển thành một liên minh quân sự trên thực tế. Người Việt Nam đang dần dần biết được rằng ASEAN chủ yếu hướng tới hợp tác kinh tế nhưng với những báo cáo thường kỳ cho thấy các nhà lãnh đạo ASEAN tin rằng tổ chức này nên đóng vai trò an ninh quân sự. Tất nhiên, người ta có thể cho rằng sự tham gia của Việt Nam là cách tốt nhất để ngăn chặn việc ASEAN trở thành một liên minh chống cộng.

Trong bất kỳ trường hợp nào, thái độ của Hà Nội đối với ASEAN đã dần dịu đi từ sự phản đối mạnh mẽ đến không chấp thuận. Một báo cáo bí mật có chứa năm đánh giá của Bộ trưởng Ngoại giao ASEAN năm năm giữa năm 1977 cho thấy một sự đồng thuận rằng Việt Nam không thù địch với nhóm ASEAN. Báo cáo của Việt Nam trong cuộc họp thượng đỉnh vào tháng 8 năm ngoái cho thấy một số dấu hiệu cảm thông cho nhóm. Trong các cuộc thảo luận không chính thức với một phái đoàn thăm viếng Philippine, người Việt Nam thậm chí còn gợi ý về khả năng hợp tác trong tương lai với ASEAN, nhưng nói rằng họ cần thời gian để hiểu rõ hơn về tổ chức. Gần đây hơn, họ đã đề nghị thành lập một tổ chức khu vực lớn hơn bao gồm Miến Điện và ba quốc gia Đông Dương, cũng như các thành viên ASEAN hiện tại; như một thành viên đa dạng, họ tranh luận, là cần thiết để chứng minh rằng tổ chức này chỉ dành cho hợp tác kinh tế, không cho bất kỳ mục đích ý thức hệ nào. Là dấu hiệu cho thấy sự sẵn sàng tham gia vào các nhóm khu vực rõ ràng chỉ quan tâm đến hợp tác kinh tế, người Việt Nam đã đồng ý gia nhập Hiệp hội các quốc gia sản xuất cao su tự nhiên.4

Dấu hiệu tốt nhất về mức độ mà người Việt Nam đã tìm cách hợp tác với các quốc gia không thuộc cộng sản, bao gồm cả các nước láng giềng ASEAN, là những mối quan hệ kinh tế phi thường mà họ đã cam kết với họ. Tất nhiên, Liên bang Xô viết là nguồn viện trợ lớn nhất, và đóng góp quan trọng đến từ Trung Quốc (dự kiến sẽ tăng trong năm nay) và các nước Đông Âu. Nhưng cũng có những đóng góp đáng kể từ Pháp, Thụy Điển và Nhật Bản, với số lượng nhỏ được cung cấp bởi Úc và một nửa tá quốc gia Tây Âu. Sự hăng hái của Hà Nội đối với viện trợ của Hoa Kỳ cũng mang tính kinh tế, cũng như chính trị, lý do. Từ năm 1975 đến đầu năm 1978, Hà Nội được cho là đã huy động được khoản vay thương mại trị giá 300 triệu USD - chủ yếu là tín dụng thương mại ngắn hạn - chủ yếu từ tiếng Pháp, Các ngân hàng Tây Đức và Nhật Bản. Các khoản vay đã được kêu gọi từ Ngân hàng Thế giới và Ngân hàng Phát triển Châu Á (ADB). Việt Nam đã tham gia Quỹ Tiền tệ Quốc tế (IMF), và để đủ điều kiện để trở thành thành viên, Hà Nội phải cung cấp các dữ liệu tài chính sẵn có mà Liên Xô và Trung Quốc, những người chưa bao giờ gia nhập IMF, đã từ chối cung cấp. Với vị trí của Sàigòn trong ADB, Hà Nội cho rằng tất cả "quyền và nghĩa vụ" của chính quyền miền Nam trước đây, bao gồm cả việc thanh toán các khoản nợ chưa thanh toán kể từ thời chính phủ Sài Gòn sụp đổ. và để hội đủ điều kiện để trở thành thành viên, Hà Nội phải cung cấp các dữ liệu tài chính sẵn có mà Liên Xô và Trung Quốc, những người chưa bao giờ gia nhập IMF, đã từ chối cung cấp. Với vị trí của Sàigòn trong ADB, Hà Nội cho rằng tất cả "quyền và nghĩa vụ" của chính quyền miền Nam trước đây, bao gồm cả việc thanh toán các khoản nợ chưa thanh toán kể từ thời chính phủ Sài Gòn sụp đổ. và để hội đủ điều kiện để trở thành thành viên, Hà Nội phải cung cấp các số liệu tài chính sẵn có mà Liên Xô và Trung Quốc, những người chưa bao giờ gia nhập IMF, đã từ chối cung cấp. Với vị trí của Sàigòn trong ADB, Hà Nội cho rằng tất cả "quyền và nghĩa vụ" của chính quyền miền Nam trước đây, bao gồm cả việc thanh toán các khoản nợ chưa thanh toán kể từ thời chính phủ Sài Gòn sụp đổ.

Có lẽ phần đáng ngạc nhiên nhất trong việc tìm kiếm sự trợ giúp từ bên ngoài của Việt Nam là nỗ lực vất vả của đất nước, đặc biệt cho một chính phủ XHCN, để thu hút đầu tư nước ngoài tư nhân. Vào tháng Tư

1977 Hà Nội ban hành một bộ luật đầu tư nước ngoài rất tự do nhằm khuyến khích đầu tư vào ba lĩnh vực: dầu, các ngành công nghiệp định hướng xuất khẩu, và sản xuất cho thị trường nội địa. Theo luật này, các nhà đầu tư nước ngoài được phép nắm giữ 49% vốn cổ phần trong các liên doanh sản xuất cho thị trường trong nước và có thể duy trì quyền sở hữu và quản lý độc quyền của các doanh nghiệp sản xuất xuất khẩu; các thỏa thuận chia sẻ sản xuất sẽ được sử dụng trong ngành dầu. Mặc dù các doanh nghiệp nước ngoài đã có một số mối quan tâm về thuế suất tương đối cao và sự cam kết không quốc hữu hóa (10-15 năm), nhưng mã này có chứa một bài báo chỉ rõ rằng chính phủ Việt Nam có thể, trong một số trường hợp, các điều khoản thuận lợi cho phía nước ngoài. "

Người Việt Nam đã chỉ ra một sự quan tâm đặc biệt trong việc thu hút các công ty dầu mỏ Mỹ. Dầu là niềm hy vọng lớn nhất của Việt Nam trong việc vượt qua thâm hụt thương mại, và người Việt Nam đã cho biết rằng họ muốn làm việc với các công ty Hoa Kỳ chứ không phải là các nước Liên Xô hoặc châu Âu vì công nghệ vượt trội của người Mỹ và kinh nghiệm trước đây trong khu vực.6 Sự tham gia của Nhật Bản trong các dự án lọc dầu và lọc dầu đã được thu hút, trong khi đó công nghệ và thiết bị dầu mỏ của Singapore đã được tìm kiếm. Sự tham gia vào phát triển dầu của Việt Nam có thể hỗ trợ các ngành công nghiệp hỗ trợ dầu ướt của Singapore. Người Việt Nam đã bày tỏ mong muốn nghiên cứu kinh nghiệm của Inđônêxia trong việc giải quyết các công ty dầu mỏ của Hoa Kỳ và gửi kỹ thuật viên đến Indonesia nghiên cứu các hoạt động kinh doanh phân bón.

Mặc dù hiện nay 60% thương mại của Việt Nam với các nước xã hội chủ nghĩa, người Việt Nam nói rằng họ coi trọng việc tăng cường thương mại với các nước láng giềng. Để giải thích việc Hà Nội từ chối tham gia Hội đồng Hỗ trợ Tương trợ Kinh tế Liên Xô (COMECON), Bộ trưởng Ngoại thương Việt Nam khẳng định rằng mối quan tâm của nước ông trong việc phát triển thương mại với các nước láng giềng châu Á. Nhật Bản đã trở thành đối tác thương mại lớn thứ hai của Việt Nam, đứng sau Liên Xô.

Các nhà lãnh đạo các quốc gia ASEAN, về phần mình, nhìn thấy rất nhiều khả năng phát triển quan hệ thương mại với Việt Nam. Một chuyến thăm Việt Nam của đoàn thương mại Phi - lip - pin vào năm ngoái cho thấy người Việt Nam rất mong muốn nhập khẩu đường, phụ tùng cho máy kéo của Mỹ, các máy móc nông nghiệp khác và các mặt hàng khác, trong khi than đá than cao cấp là xuất khẩu tiềm năng nhất của Việt Nam sang Philippines. Tháng 1 năm 1978, Việt Nam ký kết một hiệp định với Thái Lan về thương mại và hợp tác kinh tế / kỹ thuật. Hiệp định này, tương tự với hiệp định với các nước ASEAN khác, được miêu tả là "biểu hiện thiện chí hơn là dấu hiệu của thương mại quan trọng", chủ yếu là vì Việt Nam thiếu ngoại hối. Trên thực tế, tại mỗi nước ASEAN, thiếu ngoại hối là trở ngại lớn nhất cho sự phát triển thương mại với Việt Nam. Theo một bộ trưởng nội các Indonesia lưu ý, chỉ khi nào Việt Nam có thể vay được từ một bên thứ ba thì Indonesia sẽ có thể bán cho Việt Nam phân bón mà họ muốn mua.

Một câu hỏi đặt trọng tâm vào an ninh tương lai của các quốc gia ASEAN là: những gì có thể làm được để khuyến khích người Việt Nam giữ đúng tiến độ hòa giải mà họ đang thực hiện? Trong bối cảnh này, vấn đề bình thường hóa phải được xem xét. Quan điểm cho thấy mối quan hệ gần gũi với Việt Nam rất quan trọng đối với an ninh và ổn định ở khu vực Đông Nam Á, như Gordon đã đề xuất, chỉ là "sự cố định" của Nhật Bản và một vài cá nhân ở Washington. Đúng hơn, đó là niềm tin của đa số các nhà lãnh đạo trong các nước ASEAN, bao gồm nhiều sĩ quan quân đội bảo thủ mà người ta có thể mong đợi sẽ có quan điểm khác. Ví dụ, các nhà lãnh đạo Thái Lan, bao gồm cả một bộ phận rộng lớn của lãnh đạo quân đội, tin rằng Bangkok phải tìm kiếm để đạt được thông qua "truyền thống Thái Lan" các phương pháp đàm phán và ngoại giao an ninh mà nó có thể sớm theo đuổi bằng cách dựa vào sức mạnh quân sự của Hoa Kỳ. Nói một cách cụ thể, điều này có nghĩa là sự phát triển của mối quan hệ thân mật với Việt Nam và Campuchia đứng ở hàng đầu của chương trình nghị sự quốc gia. Thật vậy, sự thất bại trong việc thúc đẩy bình thường hóa quan hệ với Việt Nam là một trong những lời chỉ trích chính của Tổng thống Kriangsak về người tiền nhiệm của ông khi ông nắm quyền tại Bangkok vào tháng 10 năm 1977. Mặc dù không ai có thể đảm bảo kết quả tích cực nhưng vẫn có niềm tin mạnh mẽ ở mỗi nước ASEAN rằng hy vọng tốt nhất của việc giữ Việt Nam trong tâm trạng hoà giải là thông qua việc phát triển quan hệ hợp tác với Hà Nội trong nhiều lĩnh vực. điều này có nghĩa là sự phát triển của mối quan hệ thân mật với Việt Nam và Campuchia đứng ở hàng đầu của chương trình nghị sự quốc gia. Thật vậy, sự thất bại trong việc thúc đẩy bình thường hóa quan hệ với Việt Nam là một trong những lời chỉ trích chính của Tổng thống Kriangsak về người tiền nhiệm của ông khi ông nắm quyền tại Bangkok vào tháng 10 năm 1977. Mặc dù không ai có thể đảm bảo kết quả tích cực nhưng vẫn có niềm tin mạnh mẽ ở mỗi nước ASEAN rằng hy vọng tốt nhất của việc giữ Việt Nam trong tâm trạng hoà giải là thông qua việc phát triển quan hệ hợp tác với Hà Nội trong nhiều lĩnh vực. điều này có nghĩa là sự phát triển của mối quan hệ thân mật với Việt Nam và Campuchia đứng ở hàng đầu của chương trình nghị sự quốc gia. Thật vậy, sự thất bại trong việc thúc đẩy bình thường hóa quan hệ với Việt Nam là một trong những lời chỉ trích chính của Tổng thống Kriangsak về người tiền nhiệm của ông khi ông nắm quyền tại Bangkok vào tháng 10 năm 1977. Mặc dù không ai có thể đảm bảo kết quả tích cực nhưng vẫn có niềm tin mạnh mẽ ở mỗi nước ASEAN rằng hy vọng tốt nhất của việc giữ Việt Nam trong tâm trạng hoà giải là thông qua việc phát triển quan hệ hợp tác với Hà Nội trong nhiều lĩnh vực.

Theo quan điểm của các nhà lãnh đạo ASEAN, điều quan trọng không chỉ là họ bình thường hóa quan hệ với Việt Nam - một quá trình đã được tiến hành tốt - nhưng Hoa Kỳ cũng làm như vậy. Hoa Kỳ có thể đóng góp quan trọng vào an ninh của Đông Nam Á nếu họ phát triển một cách cẩn thận các mối quan hệ chính trị và kinh tế của mình với Việt Nam và giúp các nước ASEAN làm như vậy. Có sự nhất trí trong số những người Đông Nam Á đã phỏng vấn rằng Hoa Kỳ sẽ có quan hệ ngoại giao bình thường với Hoa Kỳ. Cũng có sự nhất trí ảo về mong muốn của Washington trong việc hỗ trợ kinh tế cho Việt Nam, với hai điều kiện sau: (1) viện trợ không nên quá lớn khiến người Việt Nam quá mạnh,

Những người cho rằng các nhà lãnh đạo ASEAN phản đối viện trợ của Mỹ cho Việt Nam không nhận ra sự phân biệt cơ bản liên quan đến mức độ viện trợ được cung cấp. Thực sự có một số quan ngại ở khu vực Đông Nam Á rằng hai điều kiện quy định có thể không được đáp ứng - đó là Hoa Kỳ sẽ cung cấp viện trợ thật sự to lớn cho Việt Nam đồng thời bỏ qua các nhu cầu của các nước ASEAN. Mối lo ngại này đã giảm đáng kể do triển vọng viện trợ lớn đã tăng lên rất xa. Tuy nhiên, một số người Philippines và người Thái cay đắng vì khả năng Việt Nam có thể sẽ nhận được viện trợ nhiều hơn các nước ủng hộ Hoa Kỳ trong chiến tranh. Những người khác, đặc biệt là các nhà lãnh đạo quân đội Indonesia, sợ rằng những người Việt Nam năng động sẽ thành công trong việc phát triển nền kinh tế của họ trong một thập kỷ vì vậy các nước Đông Nam Á khác có thể bắt đầu hỏi liệu họ không nên xem xét mô hình Việt Nam. Các tướng quân Thái Lan và Inđônêxia quan sát thấy rằng ngay cả khi người Việt Nam không nhận được viện trợ nhiều hơn các nước ASEAN, họ cũng có thể sử dụng nó hiệu quả hơn vì họ kiểm soát tốt hơn xã hội của mình. Tuy nhiên, một số quan chức cấp cao cảm thấy rằng nếu Việt Nam có những bước phát triển ấn tượng thì đây sẽ là một thách thức để thúc đẩy các nước ASEAN làm việc chăm chỉ hơn. Mặc dù Nhật Bản đã rút ra một số lời chỉ trích từ các nước ASEAN về vai trò lãnh đạo trong việc phát triển quan hệ kinh tế với Hà Nội nhưng vẫn chưa rõ ràng, điều này có thể hàm ý về cách mà các nhà lãnh đạo ASEAN nhìn nhận triển vọng quan hệ kinh tế Mỹ-Việt. Những lời chỉ trích của người Nhật dường như phản ánh sự thiếu tin tưởng chung đối với họ, và đặc biệt, lo ngại rằng trong việc theo đuổi lợi ích kinh tế, họ có thể ủng hộ Việt Nam trong các nước ASEAN.

Nhưng những mối quan tâm này không tạo thành sự phản đối với Washington cung cấp bất kỳ sự trợ giúp kinh tế nào cho Việt Nam. Một minh chứng cho thấy Hoa Kỳ ưu tiên cho ASEAN hơn là đối với Việt Nam, không yêu cầu Washington ngừng phát triển quan hệ với Việt Nam. Ngược lại, các nhà lãnh đạo ASEAN thường tin tưởng rằng viện trợ của Mỹ cho Việt Nam sẽ đóng góp quan trọng cho an ninh của họ thông qua việc giúp đỡ người Việt Nam trở thành "thành viên đáng kính" của xã hội Đông Nam Á và giữ năng lượng của họ đi vào con đường xây dựng. Mặt khác, nếu người Việt Nam trở nên nản chí trong nỗ lực phát triển kinh tế, họ có thể trở nên khó khăn hơn để đối phó và chuyển sang chủ nghĩa bành trướng. Hơn nữa, viện trợ của Mỹ sẽ giảm khả năng phụ thuộc quá nhiều vào Việt Nam vào Liên Xô. Nó thậm chí có thể tạo ra một mức độ khiêm tốn của phụ thuộc vào Hoa Kỳ - ví dụ, đối với phụ tùng - có thể làm việc để giúp bảo tồn sự ổn định. Một số người cảm thấy rằng Hoa Kỳ nên giúp xây dựng một nước Việt Nam độc lập mạnh mẽ hơn, với hy vọng rằng nó có thể đóng vai trò như một quốc gia đệm có thể giúp duy trì sự cân bằng quyền lực của khu vực và ngăn chặn bất cứ sự siết chặt của Liên Xô hay Đông Nam Á.

Điểm trung tâm là: nếu Hoa Kỳ quan tâm đến sự ổn định và an ninh của Đông Nam Á, thì nó có quan tâm đến việc thuyết phục Hà Nội rằng chính sách hoà giải của họ trong việc tìm kiếm các mối quan hệ hợp tác với các quốc gia không cộng sản là khả thi. Việc bình thường hóa quan hệ với Hoa Kỳ với Việt Nam có thể rất quan trọng, nếu không quyết định, để quyết định xem Hà Nội có xem chính sách hoà giải thành công hay không. Quan hệ với Hà Nội sẽ mở ra không chỉ với sự trợ giúp của Hoa Kỳ mà còn cho việc dỡ bỏ lệnh cấm vận thương mại và sự xâm nhập của các công ty dầu mỏ của Mỹ, điều đó có ý nghĩa cực kỳ quan trọng đối với người Việt Nam. Việc bình thường hoá cũng sẽ khuyến khích các nhà đầu tư khác, từ Hoa Kỳ và các nơi khác, làm việc với người Việt Nam. Và nó sẽ giúp hợp pháp hóa các nỗ lực của Nhật Bản để phát triển quan hệ kinh tế với Việt Nam,

Cho đến nay, phản ứng đối với việc Hà Nội tìm kiếm viện trợ và đầu tư từ thế giới phi cộng sản đã trở nên thờ ơ. Mặc dù người Việt Nam đã làm việc tích cực để phát triển một nguồn đa dạng, số tiền viện trợ cam kết và sự đáp ứng của các nhà đầu tư tư nhân đã thấp hơn nhiều so với nhu cầu của quốc gia. Đặc biệt đáng thất vọng đối với người Việt Nam là sự miễn cưỡng của các nước phi cộng sản để hỗ trợ hàng hoá hoặc cho vay thiết bị, trái ngược với các khoản vay thương mại và các khoản thanh toán trả chậm.7

Chúng ta cũng cần lưu ý rằng có thể có một giới hạn cho thời gian có sẵn cho một phản ứng từ Hoa Kỳ. Như Douglas Pike đã lưu ý, vấn đề học thuyết "Việt Nam nên đi đến đâu trong hệ tư tưởng phụ thuộc vào kinh tế học trong quan hệ đối ngoại" vẫn chưa được giải quyết dứt điểm.8 Vì lợi ích của Hoa Kỳ là hành động theo một cách nào đó tăng cường tay người dân Việt Nam, những người tìm cách giữ "kinh tế chỉ huy". Các báo cáo gần đây từ các nguồn ngoại giao tại Hà Nội cho thấy quyết định thông qua một chính sách cởi mở liên quan đến các mối quan hệ kinh tế với phương Tây đã được đưa ra phản đối của một số nhà lãnh đạo cấp cao và một số cán bộ trẻ được đào tạo tại Matxcơva. Có những dấu hiệu cho thấy nếu chính sách cởi mở chứng minh sự thất bại vì không có phản ứng từ Hoa Kỳ, sẽ có áp lực mạnh mẽ để phụ thuộc nhiều hơn vào Liên bang Xô viết. Đã có bằng chứng cho thấy Liên Xô tỏ ra nghi ngờ về lời mời mở đầu của Việt Nam đối với thủ đô của phương Tây; họ sẽ thích sự hội nhập toàn diện của Việt Nam vào COMECON, chứ không phải là tăng cường quan hệ với các quốc gia không cộng sản9. Điều đáng tiếc nhất là nếu Mỹ không sẵn lòng đối phó với Hà Nội là đẩy người Việt Nam vào vòng đàm phán của Moscow.

Nếu bế tắc về vấn đề viện trợ được cho phép ngăn cản bình thường hóa quan hệ với Hoa Kỳ, Hoa Kỳ sẽ bỏ lỡ một cơ hội quan trọng để góp phần xây dựng một cấu trúc ổn định và an ninh mới ở Đông Nam Á. Dĩ nhiên, Quốc hội hiện nay phản đối viện trợ cho Việt Nam bởi vì điều này có vẻ ngụ ý một sự thừa nhận tội lỗi của Hoa Kỳ trong chiến tranh. Nhưng quan điểm của Quốc hội không phải là không thể thay đổi. Cần lưu ý rằng một cuộc thăm dò ý kiến công chúng do The New York Times và CBS tổ chức vào giữa năm 1977 cho thấy 66 phần trăm người Mỹ ủng hộ cho việc cung cấp thực phẩm hoặc hỗ trợ y tế cho Việt Nam và 49% đồng ý hỗ trợ các thiết bị công nghiệp và nông nghiệp. Có thể mong muốn Hà Nội sẽ đơn giản hóa nhiệm vụ chính trị ở đất nước này bằng cách tách các vấn đề bình thường hoá và viện trợ, nhận thấy rằng cơ hội sắp xếp viện trợ cho Việt Nam sẽ tăng lên nếu mối quan hệ ngoại giao có thể được thiết lập mà không có bất kỳ cử chỉ nào có thể ngụ ý cho phép Mỹ chấp nhận hành động sai trái. Nhưng người Việt Nam, có thể giả sử, thiếu tự tin rằng viện trợ sau đó sẽ được sắp tới; Hơn nữa, họ cho rằng chính những thực tại chính trị của họ - họ phải giải thích cho người dân của họ lý do tại sao người Mỹ đang được chào đón - yêu cầu một số dấu hiệu cho thấy Hoa Kỳ muốn giúp đất nước của họ khôi phục sau khi chiến tranh tàn phá.

Một sự thỏa hiệp có thể xảy ra là Hoa Kỳ có thể cam kết viện trợ khi quan hệ ngoại giao được thành lập nhưng để khẳng định rằng viện trợ này được đưa ra như là một cử chỉ thiện chí chứ không phải là việc thực hiện nghĩa vụ và (2) tạo thành bất cứ sự thừa nhận nào về hành động sai trái. Nếu người Việt Nam muốn nói với dân của họ rằng viện trợ này có nghĩa là người Mỹ xin lỗi vì sự tàn phá mà họ gây ra trong chiến tranh, liệu điều này có thực sự gây tổn hại đến lợi ích của Hoa Kỳ?

Người Việt Nam đã nói rõ rằng họ rất linh hoạt đối với các hình thức viện trợ của Hoa Kỳ. Ví dụ, nó có thể được chuyển qua các cơ quan quốc tế. Có thể là bước đi thích hợp đầu tiên của Hoa Kỳ trong việc phát triển quan hệ kinh tế với Việt Nam sẽ giúp tạo thuận lợi cho thương mại giữa Việt Nam và các nước ASEAN thông qua việc cung cấp các khoản tín dụng mà Hà Nội có thể mua để mua sản phẩm từ các quốc gia Đông Nam Á khác. Như đã nói, sự thiếu hụt ngoại hối của Việt Nam là rào cản lớn đối với sự phát triển quan hệ kinh tế với các nước ASEAN. Những khoản tín dụng này có thể được xem như một hình thức hỗ trợ cho các nước ASEAN vì họ sẽ đẩy nhanh xuất khẩu. Và một cách tiếp cận như vậy sẽ làm rất nhiều để giảm bớt tâm trí của bất kỳ ở các nước ASEAN những người lo ngại rằng Mỹ viện trợ cho Việt Nam có thể đến với chi phí của họ. Cách tiếp cận này, có hiệu lực, đưa Mỹ viện trợ cho Việt Nam thông qua các nước ASEAN - sẽ làm hài lòng các nhà lãnh đạo ASEAN. Các tướng quân Thái Lan và Inđônêxia, trong số những người khác, mô tả đây là một cách "lý tưởng" để Hoa Kỳ bắt đầu giúp đỡ người Việt Nam.

Về lâu dài, sự miễn cưỡng ban đầu của Quốc hội để hỗ trợ Việt Nam có thể chứng minh là có ích. Bởi vì chúng tôi đã thận trọng khi tiếp cận với Việt Nam, có nhiều khả năng cơ sở cho mối quan hệ mới sẽ được hiểu đúng. Sự vội vã bất ngờ có thể làm dấy lên nỗi sợ hãi của người Việt Nam rằng Hoa Kỳ đang tìm kiếm sự thống trị; nó chắc chắn sẽ làm dấy lên niềm đam mê ở Hoa Kỳ. Điều quan trọng nhất là sẽ lâu dài hơn đối với cả hai bên nếu mối quan hệ này được coi là dựa trên lợi ích của cả hai bên, chứ không phải theo quan điểm bồi thường, như người Việt Nam yêu cầu trước đó. Một mối quan hệ được coi là có lợi cho cả hai bên có nhiều khả năng chịu đựng.

Do đó chúng ta nên tiếp tục với sự hiểu biết rằng nếu chúng ta thiết lập quan hệ với Việt Nam và hỗ trợ kinh tế khiêm tốn, chúng ta sẽ làm điều này vì nó hỗ trợ chúng ta quan tâm đến việc duy trì hòa bình và ổn định ở Đông Nam Á. Mối quan hệ với Việt Nam không chỉ được xem như một vấn đề song phương mà còn là một bước quan trọng để xây dựng một hệ thống khu vực mới có đặc điểm là sự đa dạng của các mối quan hệ mà tôi đã gọi là sự liên kết nhiều. Trên tất cả, chúng ta cần phải thông qua một cách tiếp cận hướng tới tương lai. Điều đáng tiếc nhất là nếu những đam mê chiến tranh Việt Nam đã gây tổn hại đến cuộc sống Mỹ nhiều như vậy sẽ khiến chúng ta hy sinh cơ hội thực sự góp phần tạo ra một cấu trúc an ninh mới ở Đông Nam Á .

Chú thích

3 New York Times, ngày 1 tháng 5 năm 1977.

9 Xem Robert C. Horn, "Quan hệ Liên Xô - Việt Nam và Tương lai của Đông Nam Á", bài báo chưa công bố chuẩn bị cho cuộc họp thường niên của Hiệp hội Tây Slave, 1978, tr. 11 và cũng là Tạp chí Kinh tế Viễn Đông, ngày 13 tháng 5 năm 1977, tr. 42.

U.S.-Vietnam Relations and the Security of Southeast Asia

By Franklin B. Weinstein

The Carter Administration's policy concerning the normalization of relations with Vietnam has grown increasingly enigmatic. In the early months of the new Administration, there seemed to be ample evidence of a firm commitment to the rapid normalization of relations. The dispatch of the Woodcock mission to Hanoi and, in May 1977, the initiation of discussions with the Vietnamese in Paris seemed to foreshadow the early establishment of ties with Hanoi. The United States dropped its opposition to Vietnam's entry into the United Nations and pledged to end its trade embargo once diplomatic relations had been established. The Vietnamese promised to intensify efforts to provide an accounting of Americans listed as missing-in-action (MIA) in the war, and Hanoi's negotiator went out of his way to say that Vietnam was asking the United States not for "war reparations" but for "contributions" to the reconstruction of the country. Broadcasts over Radio Hanoi indicated that the government was in fact preparing the populace for normalization of relations with the United States and for a stepped-up effort to gather information about the American MIA's. Both sides appeared to share the objective of an early normalization of relations.

But the mood of optimism was shattered within hours of the Paris meeting's conclusion when the U.S. House of Representatives voted overwhelmingly to bar the government from negotiating "reparations, aid or any other form of payment" to Vietnam. Subsequent votes in the House reaffirmed the existence of strong opposition to any form of aid and even to a lifting of the trade embargo. Positions of both the Vietnamese and U.S. governments hardened. The Vietnamese made it clear they would not budge from their view that U.S. "contributions to healing the wounds of war and to postwar reconstruction" were "an undeniable obligation," while the Carter Administration indicated that the aid requested by Hanoi was out of the question. The Paris negotiations, which resumed in June in a gloomy atmosphere, reached an impasse over the aid issue; another meeting, held in December, showed no apparent progress.

At present, it is hard to say what priority, if any, the Administration attaches to the normalization of relations with Vietnam. The limited public discussion of the issue in 1978 has tended to highlight the view that Washington should pay less, rather than more, attention to the normalization question. The case against normalization has been made most forcefully by Bernard K. Gordon. He believes the Vietnamese see nothing to be gained from cooperation with their neighbors, and he describes the view that close relations with Vietnam are crucial to stability and security in Southeast Asia as a "fixation" of the Japanese and, perhaps, a few Americans. It would, in Gordon's view, be prudent for the United States to make it clear that Vietnam, as a communist state, is "unpalatable" for American aid; refusing to deal with Hanoi would demonstrate Washington's intention to give priority in Southeast Asia to the ASEAN (Association of Southeast Asian Nations) group - Indonesia, Malaysia, the Philippines, Singapore, and Thailand.1 The Administration has offered little public response to the critics of normalization; rather, it has, apparently as a matter of political expediency, seemed to retreat from its earlier enthusiasm for normalization without explaining what position Vietnam presently occupies in the U.S. vision of a secure and stable Southeast Asia.

There is a strong case to be made for normalizing relations with Vietnam and providing limited forms of assistance, but the Administration has not made it. This is undoubtedly an indication of its assessment that the political obstacles to such a policy are formidable. But it may also reflect a more general problem -namely, the U.S. failure to make clear the conceptual framework within which its Asian policies are cast. This deficiency has been glaringly apparent in connection with the Administration's major Asian initiative the decision to withdraw ground combat forces from Korea. That policy has been presented in a manner that has confused both our Asian allies and Congress; even some members of Congress who are basically sympathetic to the withdrawal decision assert that the long-term goals and assumptions underlying this policy have never been made clear.

The adjustment of U.S. Asian policies to fit the post-Vietnam strategic context has seemed unsure and piecemeal. Policies have been patched together in response to domestic political concerns, pressures from allies, and a new President's predispositions, but there has been no clear statement of the goals and instruments of a security policy attuned to the realities of a new era. On-again off-again negotiations with Vietnam, a confusing Korea policy, intermittent expression of concern about human rights in several Asian countries, a slowing of U.S. economic interest in Southeast Asia, bogged-down base negotiations with the Philippines, clashes with Japan over energy and trade, and a non-policy on China have all served to reinforce the impression that U.S. security policies in Asia lack any overall sense of direction. Given this context, it is hardly surprising that the Administration's Vietnam policy seems difficult to fathom.

It will be easier to understand the importance of relations with Vietnam for the security of Southeast Asia if we begin by recognizing several key elements of the post-Vietnam strategic context in Asia. A realistic adaptation to this new era requires a conception of security that goes beyond the previous preoccupation with military alliances and U.S. commitments. One of the principal features of the emerging Asian security system is a greater emphasis on economic and diplomatic relationships with potential adversary nations as instruments for helping to maintain security. The development of Sino-U.S. détente and the end of the Vietnam War have greatly increased the potential scope for such relationships. Indeed, it is not so difficult to imagine the emergence in Southeast Asia of what may be termed a "multi-alignment" system - a diversity of crosscutting relationships linking communist and non-communist nations on different issues.2 The main advantage of such a system is that conflict, when it arises, will be fragmented along numerous lines; the danger of the kind of polarization that can lead to hostilities is reduced.

This is not to suggest that economic and diplomatic relationships alone are likely to be decisive in preventing the outbreak of war; indeed, if such relationships are marked by conflict, they may provoke hostilities. Nor should emphasis on such relationships as potential instruments for maintaining security be taken to mean that military power has become unimportant. It is, however, reasonable to assume that if potential adversary nations have economic and diplomatic ties, they may well acquire a greater stake in maintaining peaceful relations. When going to war means jeopardizing a host of beneficial economic relations, the potential aggressor is more likely to calculate that the costs of war are too high. While some may think it unrealistic to view such relationships as a basis for security, the real danger is not that people will expect too much of these relationships but too little; an overemphasis on military capabilities as the basis of security may prevent any real effort to test the deterrent potential of other means.

Another important advantage of a multi-alignment system is that it would tend to lessen dependence on the United States without resulting in dependence on any other single power. It offers the non-communist nations of Asia a greater possibility of working out an accommodation of interests with their communist neighbors without merely moving out of one orbit and into another. And the process of diversifying alignments is itself likely to strengthen further the multipolarity of the system and to generate added opportunities for alternative relationships.

The cost of this diversification, which is already under way, is a diminished sense of solidarity among the former members of the American-guaranteed alliance system. Clearly, these countries will feel freer to manifest divergencies with the United States. But the lessened degree of dependence on U.S. power will be advantageous for the United States as well. Although the U.S. strategic deterrent and naval presence obviously retain important roles, multi-alignment will further reduce demands on U.S. military power, which is appropriate in an era of diminished U.S. capacity to project its military power in Asia. It could give Asian nations a greater political capacity to provide for their own security by placing them in a position to balance and even, on occasion, to manipulate their relationships with more powerful states. Of course, any move toward a multi-alignment system raises new uncertainties, and some are sure to view it as a threat to stability; but we need to have a more sophisticated understanding of the meaning of stability. In the long run, the soundest basis for stability will lie in the establishment of a security structure less dependent on U.S. military power. A stability that is self-perpetuating, rather than artificial, must come from within - through the establishment of a modus vivendi among the nations of the region. The proposed approach, which shifts priorities from the maintenance of alliance solidarity to the working out of an accommodation of interests between the ASEAN nations and their communist neighbors, may hold the best prospects for assuring the security of Southeast Asia.

III

The establishment of relations between the United States and Vietnam should not be viewed as one last battle in a war that some people continue to fight in their own minds; rather, it should be seen as an important first step toward the creation of a new Southeast Asian security system based on the concept of multi-alignment. There is, of course, no denying the existence of strong political opposition in this country to any form of assistance to Vietnam. But this only makes it all the more important that the Administration play a role of leadership in explaining to Congress and the American people why it is advantageous for the United States to develop relations with Vietnam.

Let us begin by recognizing that the Vietnamese have already done a good deal to lay the basis for the kind of cooperative relationships that could facilitate the development of a multi-alignment system. They have adopted a conciliatory posture toward their non-communist neighbors. Interviews with a cross-section of military and civilian leaders in all five ASEAN countries conducted during October-November 1977 indicate that Hanoi's efforts have eased regional anxieties about Vietnam's intentions. Approximately 65 interviews with senior foreign ministry officials, military leaders, politicians, journalists, businessmen, academic specialists, and foreign diplomats make it abundantly clear that Vietnam's neighbors do not, at present, feel threatened by Hanoi.

Earlier fears that the victorious Vietnamese would give a major boost to their communist compatriots elsewhere in Southeast Asia have not materialized. In Thailand, the country thought to be most endangered, U.S. and Thai officials report that there has been no increase in the level of Vietnamese support for the Communist Party of Thailand (CPT) since the Vietnam War's end. Modest training and logistic support, including small arms channeled through Laos, have continued at roughly their previous level. Most Thai leaders attribute this reticence to expand support of the CPT to the preoccupation of the Vietnamese with the reconstruction and development of their own country, though some also note that Hanoi may view the CPT with a certain ambivalence, since the latter is closer to Peking than to Hanoi. In Malaysia, official American sources report that there is no evidence of any Vietnamese support for the communist insurgency. In fact, according to State Department and Pentagon sources, the Vietnamese have not only refused to supply captured U.S. weapons to guerrillas in Malaysia, Thailand, and the Philippines but have rejected purchase offers from such nations as Libya, Ethiopia, North Korea, Peru, Pakistan and Turkey. This restraint - and willingness to forego sorely needed foreign exchange - was attributed, at least in part, to Hanoi's desire to facilitate economic ties with non-communist nations and to avoid being labeled an "exporter of revolution."3

To be sure, some leaders in each of the five countries are concerned as to how long the Vietnamese will maintain their present restrained posture. Some Thais feel that Hanoi's reluctance to give more support to the CPT may be mainly a reflection of the fact that the insurgency's needs are quite limited at present. Indonesian leaders are resentful of Radio Hanoi's broadcasts supporting guerrillas in the former colony of Portuguese Timor who continue to oppose their territory's absorption into Indonesia.

But practically all of the leaders interviewed in the ASEAN countries agreed that, up to now, Vietnam's posture toward its non-communist neighbors has been remarkably conciliatory. It had been thought in 1975 that the new balance in Southeast Asia would consist of an ASEAN bloc confronting an Indochina bloc. In fact, the emerging balance has proven to be a much more fragmented one. The only confrontation has been within the Indochina "bloc" itself; indeed, given the intense hostility between Vietnam and Cambodia, one seldom hears mention of any Indochina bloc. Hanoi has established diplomatic relations with all of the ASEAN countries. The last of these was Thailand, with which harsh words were exchanged during 1977. Most observers would agree, however, that the delay in normalizing relations was mainly attributable to the extreme anti-communism of the Tanin government, which came to power after the October 6, 1976 coup in Bangkok; when the army leadership moved to replace Tanin a year later, tensions quickly dissipated and the normalization of relations with Vietnam was consummated.

Moreover, the ASEAN leaders are relieved to find that Vietnam has not become as dependent on the Soviets as once feared, and that the prospects for a Soviet naval base at Cam Ranh Bay appear dim. Indeed, the best evidence of Vietnamese independence from the Soviet Union is the significant improvement in Hanoi's relations with Peking during the last year.

To a much greater extent than could reasonably have been anticipated in 1975, the Vietnamese have sought to facilitate the development of economic relationships with non-communist states. It is not just a matter of being more concerned with reconstruction than expansion. Although there are uncertainties as to how far the Vietnamese are prepared to go, they have indicated that they intend to base their economic development on a strategy that accords an important role to aid and investment capital supplied by non-communist countries.

Hanoi does, to be sure, attach more importance to economic relations with the major powers than with other Southeast Asian states; so, for that matter, does each of the ASEAN nations. The Vietnamese undoubtedly realize that only industrial powers like the United States and Japan can make a major contribution to the fulfillment of their country's pressing economic needs and, at the same time, help to provide a meaningful counterweight to dependence on the major communist nations. But it is inaccurate to suggest, as Gordon does, that Vietnam gives "very low priority" to economic cooperation with the ASEAN states and remains disinclined "to move to a new era in relations with its neighbors."

One should not confuse Hanoi's wariness of ASEAN as an organization with a reluctance to deal with the ASEAN nations. The Vietnamese have declined to deal with ASEAN as an entity because they have not yet rid themselves of the suspicion that the group, formed with U.S. encouragement, has an underlying rationale of anti-communism and may develop into a de facto military alliance. The Vietnamese are gradually coming to learn that ASEAN is dedicated primarily to economic cooperation, but given the recurrent reports that various ASEAN leaders believe the organization should play some sort of military security role, Vietnamese suspicions need not be dismissed as entirely beyond comprehension. Of course, one might argue that Vietnamese participation would be the best way to prevent ASEAN's becoming an anti-communist alliance.

In any case, Hanoi's attitude toward ASEAN has gradually softened from sharp opposition to non-approval. A secret report containing the five ASEAN foreign ministers' assessment of Vietnam in mid-1977 indicated a consensus that Vietnam is not hostile to the ASEAN grouping. Vietnamese reporting of last August's ASEAN summit meeting showed some signs of sympathy for the group. In informal discussions with a delegation of visiting Filipinos, the Vietnamese even hinted at the possibility of future cooperation with ASEAN, but said they needed time to gain a better understanding of the organization. More recently, they have suggested the formation of a larger regional organization embracing Burma and the three Indochina states, as well as the current ASEAN members; such a diverse membership, they contend, is necessary to demonstrate that the organization is intended only for economic cooperation, not for any ideological purposes. As an indication of their readiness to participate in regional groupings that are manifestly concerned only with economic cooperation, the Vietnamese have agreed to join the Association of Natural Rubber Producing Countries.4

The best indication of the extent to which the Vietnamese have sought to cooperate with non-communist countries, including their ASEAN neighbors, is the extraordinary range of economic relationships they have undertaken to establish with them. Of course, the Soviet Union has been by far the largest source of aid, and important contributions have come from China (whose share is expected to increase this year) and the East European countries. But there have also been significant contributions from France, Sweden and Japan, with small amounts provided by Australia and a half dozen West European nations. Hanoi's eagerness for U.S. aid has an economic, as well as political, rationale. From 1975 to early 1978, Hanoi was said to have raised some $300 million in commercial loans - much of it in short-term trade credits - mainly from French, West German and Japanese banks. Loans have been solicited from the World Bank and the Asian Development Bank (ADB). Vietnam has joined the International Monetary Fund (IMF), and in order to qualify for membership Hanoi had to make available financial data that the Soviets and Chinese, who have never joined the IMF, refused to provide. In taking Saigon's place in the ADB, Hanoi assumed all the "rights and obligations" of the former South Vietnamese government, which included meeting outstanding debt service payments covering the period since the demise of the Saigon government.

Perhaps the most surprising part of Vietnam's search for external assistance has been the country's strenuous effort, virtually unique for a socialist government, to attract private foreign investment. In April

1977 Hanoi promulgated a remarkably liberal foreign investment code aimed at encouraging investment in three areas: oil, export-oriented industries, and manufacturing for the domestic market. Under this code, foreign investors are permitted to hold up to 49 percent equity in joint ventures producing for domestic markets and can maintain exclusive ownership and management of enterprises producing for export; production-sharing arrangements are to be utilized in the oil sector. Although there has been some concern among foreign businessmen about the relatively high tax rates and the shortness of the non-nationalization guarantee (10-15 years), the code contains an article specifying that the Vietnamese government can, in specific cases, approve "more advantageous terms in favor of the foreign party." The Vietnamese have made it clear that the code, already liberalized a good deal in response to the comments of foreign businessmen on an earlier draft, has been presented more as a basis for negotiation than as a strict set of rules to which foreign investors are expected to adhere.5

The Vietnamese have indicated a special interest in attracting U.S. oil companies. Oil represents Vietnam's best hope for overcoming its trade deficit, and the Vietnamese have made it known that they would prefer to work with U.S. companies, rather than Soviet or European ones, because of the Americans' superior technology and prior experience in the area.6 Japanese participation in oil refining and petrochemical projects has been solicited, while Singaporean oil technology and equipment have been sought. Participation in Vietnam's oil development could bolster Singapore's ailing oil-support industries. The Vietnamese have voiced a desire to study the Indonesian experience in dealing with U.S. oil companies and also to send technicians to Indonesia to study fertilizer industry operations. Malaysia has agreed to send technicians to help with the development of Vietnam's rubber and oil palm industries.

Although 60 percent of Vietnam's trade is currently with the socialist countries, the Vietnamese say they attach considerable importance to increasing trade with their neighbors. In explaining Hanoi's refusal to join the Soviet-backed Council for Mutual Economic Assistance (COMECON), the Vietnamese Foreign Trade Minister asserted that his country's interest lay in developing trade with its Asian neighbors. Japan has already become Vietnam's number-two trading partner, close behind the Soviet Union.

The leaders of the ASEAN states, for their part, see numerous possibilities for developing trade relations with Vietnam. A Philippines Chamber of Commerce mission that visited Vietnam last year found the Vietnamese eager to import sugar, spare parts for U.S.-made tractors and other agricultural machinery, and other items, while high-grade anthracite coal was the most promising potential Vietnamese export to the Philippines. In January 1978 Vietnam concluded an agreement with Thailand on trade and economic/technical cooperation. This agreement, similar to ones reached with other ASEAN countries, was described as "more an expression of good will than a sign of impending major commerce," primarily because of Vietnam's lack of foreign exchange. Indeed, in each of the ASEAN countries, officials described Hanoi's lack of foreign exchange as the biggest obstacle to the development of trade with Vietnam. As an Indonesian cabinet minister noted, only if the Vietnamese could manage to get loans from a third party would Indonesia be able to sell Vietnam the fertilizer it wished to purchase.

A question central to the future security of the ASEAN states is: what can be done to encourage the Vietnamese to hold to the conciliatory course upon which they are presently embarked? It is within this context that the question of normalization must be considered. The view that close relations with Vietnam are important for the security and stability of Southeast Asia is not, as Gordon has suggested, merely a "fixation" of the Japanese and a few individuals in Washington. Rather, it is the belief of a majority of leaders in the ASEAN countries, including many conservative military officers who one might expect would hold other views. For example, Thai leaders, including a broad cross-section of the army leadership, believe that Bangkok must now seek to achieve through the "traditional Thai" methods of negotiation and diplomacy the security it might earlier have pursued by relying on U.S. military power. In concrete terms, this means that the development of cordial relations with Vietnam and Cambodia stands at the top of the national agenda. Indeed, a failure to promote normalization of relations with Vietnam was one of General Kriangsak's major criticisms of his predecessor when he took power in Bangkok in October 1977. Although no one can guarantee positive results, there is a strong conviction in each of the ASEAN countries that the best hope of keeping Vietnam in a conciliatory mood is through the development of cooperative relations with Hanoi in a diversity of fields.

From the standpoint of the ASEAN leaders, it is important not only that they normalize their own relations with Vietnam - a process already well underway - but that the United States do so as well. The United States, they believe, can make an important contribution to the security of Southeast Asia if it carefully develops its political and economic relations with Vietnam and helps the ASEAN countries to do the same. There was unanimity among the Southeast Asians interviewed that it would be desirable for the United States to have normal diplomatic relations with Vietnam. There was also virtual unanimity on the desirability of Washington's providing economic assistance to Vietnam, subject to two conditions: (1) aid should not be so substantial that it makes the Vietnamese too strong, and (2) it should not come at the expense of aid to the ASEAN countries.

Those who contend that the ASEAN leaders oppose U.S. aid to Vietnam fail to discern the essential distinction relating to the magnitude of the aid to be provided. There has indeed been some concern in Southeast Asia that the two stipulated conditions might not be met - namely, that the United States would provide truly massive aid to Vietnam while ignoring the needs of the ASEAN countries. This concern has diminished considerably as the prospect of such massive aid has grown remote. Still, some Filipinos and Thais are bitter at the possibility that Vietnam may end up receiving more aid than countries that supported the United States in the war. Others, especially Indonesian army leaders, fear that the dynamic Vietnamese will be so successful in developing their economy that a decade hence other Southeast Asians may begin to ask whether they ought not to consider the Vietnamese model. Thai and Indonesian army generals observed that even if the Vietnamese receive no more aid than the ASEAN countries, they may well be able to use it more effectively because of the greater control they have over their society. Some senior officials, however, feel that if Vietnam appears to be making impressive progress, this should be viewed as a challenge that will spur the ASEAN countries to work harder themselves. Although the Japanese have drawn some criticism from the ASEAN countries for their leading role in developing economic relations with Hanoi, it is unclear what, if anything, this may imply about how the ASEAN leaders view the prospect of U.S.-Vietnamese economic relations. Criticism of the Japanese seems mainly to reflect a general distrust of them and, specifically, a fear that, in their pursuit of economic gain, they may favor Vietnam over the ASEAN countries.

But these concerns do not constitute opposition to Washington's providing any economic assistance whatever to Vietnam. A demonstration that the United States gives priority to ASEAN, rather than to Vietnam, does not require that Washington refrain from developing relations with Vietnam. On the contrary, the ASEAN leaders generally believe that modest U.S. aid to Vietnam would make an important contribution to their security by helping the Vietnamese become "respectable members" of Southeast Asian society and keeping their energies channeled into constructive paths. If, on the other hand, the Vietnamese were to become frustrated in their economic development efforts, they might become harder to deal with and turn to expansionism. Moreover, U.S. aid would reduce the possibility of any excessive Vietnamese dependence on the Soviets. It might even create a modest degree of dependence on the United States - for example, for spare parts - that could work to help preserve stability. Some feel that the United States ought to help build a stronger, more independent Vietnam in the hope that it might serve as a kind of buffer state that could help to maintain a regional balance of power and thwart any Soviet or Chinese thrust into Southeast Asia.

The central point is this: if the United States has an interest in the stability and security of Southeast Asia, then it has an interest in persuading Hanoi that its conciliatory policy of seeking cooperative relationships with non-communist states is viable. The normalization of U.S. relations with Vietnam could well be important, if not decisive, in determining whether Hanoi deems its conciliatory policy a success. Ties with Hanoi would open the way not only for U.S. aid but for a lifting of the trade embargo and the entry of U.S. oil companies, which would be of the utmost importance to the Vietnamese. Normalization would also encourage other investors, from the United States and elsewhere, to work with the Vietnamese. And it would help legitimize Japanese efforts to develop their economic relations with Vietnam, which, from the standpoint of Southeast Asian security, we have every reason to do.

Up to now, the response to Hanoi's search for aid and investment from the non-communist world has been lukewarm. Although the Vietnamese have worked hard to develop a diversity of sources, the amount of aid pledged and the response from private investors have been far below the country's needs. Especially disappointing to the Vietnamese has been the reluctance of the non-communist countries to give commodity aid or loans for equipment, as opposed to commercial loans and deferred-payment arrangements.7

We should be aware, moreover, that there may well be a limit to the time available for a response from the United States. As Douglas Pike has noted, the doctrinal issue of "how far Vietnam should go in subordinating ideology to economics in its external relations" has yet to be definitively resolved.8 It is in the interest of the United States to act in a way that will strengthen the hand of Vietnamese moderates who seek to keep "economics in command." Recent reports from diplomatic sources in Hanoi indicate that the decision to adopt an open policy concerning economic relations with the West was taken over the objections of some senior leaders and a number of younger Moscow-trained cadres. There are indications that if the policy of openness proves a failure because of the absence of a response from the United States, there will be strong pressure to rely more heavily on the Soviet Union. There is already evidence that the Soviets look askance on Vietnam's open invitation to Western capital; they would prefer Vietnam's full integration into COMECON, rather than the intensification of its relations with non-communist states.9 It would be most unfortunate if U.S. unwillingness to deal with Hanoi were to push the Vietnamese into Moscow's embrace.

If the impasse over the aid issue is permitted to prevent a normalization of U.S. relations with Vietnam, the United States will have missed an important opportunity to contribute to the building of a new structure of stability and security in Southeast Asia. It is, of course, a fact that the Congress is presently opposed to giving aid to Vietnam because this might seem to imply an admission of U.S. guilt in the war. But congressional opinion is not unchangeable. It is worth noting that a public opinion poll organized by The New York Times and CBS in mid-1977 showed 66 percent of the American people in favor of giving food or medical assistance to Vietnam and 49 percent agreeing to assistance in industrial and farm equipment. One might wish that Hanoi would simplify the political task in this country by separating the normalization and aid issues, recognizing that the chances of subsequently arranging aid to Vietnam would be increased if diplomatic relations could be established without any gesture that could imply a U.S. admission of wrongdoing. But the Vietnamese, one may presume, lack confidence that such subsequent aid would be forthcoming; moreover, they claim that their own political realities - they must explain to their own people why the Americans are now being welcomed - require some indication that the United States wishes to help their country recover from the war's destruction.

One possible compromise might be for the United States to pledge aid when diplomatic relations are established but to assert (1) that this aid is given as a gesture of goodwill, not as the fulfillment of any obligation, and (2) that it does not constitute any admission of wrongdoing. If the Vietnamese want to tell their own people that this aid means the Americans are sorry for the destruction they caused during the war, does this really do any harm to U.S. interests?

The Vietnamese have made it clear that they are very flexible as to the forms in which U.S. aid might be given. It can, for example, be channeled through international agencies. It may well be that an appropriate first step for the United States in developing economic relations with Vietnam would be to help facilitate trade between Vietnam and the ASEAN countries by providing credits that could be used by Hanoi to purchase products from the other Southeast Asian nations. As already noted, Vietnam's lack of foreign exchange is a major barrier to the development of economic relations with the ASEAN states. These credits could be viewed as a form of assistance to the ASEAN countries as well, since they would expedite their exports. And such an approach would do a great deal to ease the minds of any in the ASEAN countries who fear that U.S. aid to Vietnam might come at their expense. This approach - in effect, channeling U.S. aid to Vietnam through the ASEAN countries - would greatly please the ASEAN leaders. Thai and Indonesian army generals, among others, described this as the "ideal" way for the United States to begin assisting the Vietnamese.

In the long run, the initial congressional reluctance to aid Vietnam may prove to have been useful. Because we have exercised caution in approaching Vietnam, it is more likely that the basis for the new relationship will be properly understood. Unseemly haste might have aroused fears on the part of the Vietnamese that the United States was seeking domination; it would certainly have aroused passions in the United States. Most important, it will be better in the long run for both sides if the relationship is perceived to be founded on mutual interests, rather than on the notion of reparations, as earlier demanded by the Vietnamese. A relationship seen as mutually beneficial is more likely to endure.

We should proceed, therefore, with the understanding that if we establish relations with Vietnam and provide modest economic assistance, we shall be doing this because it supports our interest in the maintenance of peace and stability in Southeast Asia. Relations with Vietnam ought to be viewed not merely as a bilateral matter but as an important step toward building a new regional system characterized by the diversity of relationships I have referred to as multi-alignment. Above all, we need to adopt a forward-looking approach. It will be most regrettable if the passions of the Vietnam War, which have already done so much damage to the fabric of American life, should now cause us to sacrifice a real opportunity to contribute to the creation of a new structure of security in Southeast Asia.

Footnotes

3 New York Times, May 1, 1977.

9 See Robert C. Horn, "Soviet-Vietnamese Relations and the Future of Southeast Asia," unpublished paper prepared for the annual meeting of the Western Slavic Association, 1978, p. 11 and also Far Eastern Economic Review, May 13, 1977, p. 42.

COURTESY REUTERS

ESSAY

July 1978 Issue

Vietnam Carter Administration

Tặng Kim Âu

Chính khí hạo nhiên! Tổ Quốc tình.
Nghĩa trung can đảm, cái thiên thanh.
Văn phong thảo phạt, quần hùng phục.
Sơn đỉnh vân phi, vạn lý trình.

Thảo Đường Cư Sĩ.

SERVED IN A NOBLE CAUSE